Başkanlık Sistemine Dair Anayasa Değişikliği Teklifinin Düşündürdükleri

Uzun süredir tartışılan başkanlık sistemine dair nihayet cuma günü somut bir öneri geldi ve 21 maddelik teklif metninin TBMM’ye sunulması ile Anayasa değişikliği süreci resmi olarak da başlamış oldu. Özünde başkanlık sistemini içerdiği söylenen; fakat birçok yönüyle saf başkanlıktan ayrılan bir sistem öngören bu teklif birçok yönden sorunlar barındırıyor. Bu sorunları (i)teklifin ve değişiklik sürecinin usulüne ilişkin sorunlar ile (ii)teklif metninin içeriğine ilişkin sorunlar şeklinde iki başlık altında ele alabiliriz.

Anayasa Değişikliğinin Usulüne İlişkin Sorunlar

Değişiklik teklifine dair ilk husus, hazırlık aşamasındaki “katılımcılık ve şeffaflık” eksikliği. Öyle ki devletin yönetim biçiminin değiştirilmesi gibi temel bir konuyu içeren anayasa değişikliği teklifi, yalnızca bir grup AK Parti ve MHP yöneticisi tarafından alelacele kapalı kapılar ardında hazırlandı. Bu görüşmeler sırasında toplumun değişik kesimlerinin görüşleri dahi alınmadı. Anayasa değişikliği gibi önemli bir konuda sergilenen bu hatalı yaklaşım eğer TBMM görüşmeleri sırasında da sürdürülürse, önemli bir meşruiyet sorunu yaratabilir. Eğer bir devletin anayasasının meşruluğu tartışmalı olursa, böyle bir anayasanın uzun ömürlü olması da zordur. Bu durumda da ya zaman içinde buna imkanı olan farklı çoğunluklar tarafından anayasa tepkisel olarak sıklıkla değiştirilebilir ya da anayasa ihlalleri veya fiili durumlar ortaya çıkabilir.

Anayasa değişiklik sürecine dair ikinci husus ise, değişiklik sürecinin olağanüstü hal şartlarında başlatılması. Fransa, Portekiz, Belçika, Estonya, Litvanya, İspanya gibi birçok Avrupa devletinin aksine, bizim anayasamızda olağanüstü halde anayasa değişikliğini engelleyen bir hüküm bulunmuyor. Yine de bugünkü olağanüstü hal şartlarında yapılacak bir anayasal referandum, serbest seçim hakkının özellikle ‘serbestlik ilkesi’ bakımından ihlalini gündeme getirebileceği gibi, oylanan metnin meşruiyetine de gölge düşürecektir.

Bu konuda, güncel olması bakımından, başbakanın, ‘’…kimseye ‘OHAL koşullarında referandum yapıldı’ gibi bir söz söyleme fırsatı vermeyiz. Bu nedenle referandum öncesi OHAL kaldırılır diye düşünüyorum’’ açıklamasına değinmek gerekir. Bu açıklama, OHAL şarlarında yapılacak bir anayasa değişikliğinin serbestlik ve meşruluk açısından sorunlu olacağı gerçeğinin kabulü olarak okunabilir. Fakat anayasa değişikliği sürecinin referandumdan ibaret olmadığı, teklifin hazırlanması ve parlamentoda görüşülerek kabul edilmesi sürecini de kapsayan bir bütün olduğu düşünüldüğünde, bu meşruluk sorununun çözülmediği de ortadadır. Özellikle anayasa değişikliğinin parlamentoda OHAL döneminde görüşülmesi halinde serbest tartışma ortamının bu süre zarfında sağlanıp sağlanamayacağı hayli tartışmalıdır. Mevcut durumda, “madem OHAL referandumdan önce kaldırılacak, öyleyse neden teklif için bu kadar acele edildi?” sorusu akla geliyor. Zira referandum için söylendiği gibi teklif için de OHAL’in kaldırılması beklenseydi, belki de bahsedilen sorunlar gündeme gelmeyebilirdi.

Değişikliğin usulüne ilişkin üçüncü problem, teklifin referanduma sunulması halinde metnin tamamının bir paket halinde oylanacak olması. Venedik Komisyonu kriterlerine göre referanduma sunulan soru veya metinlerde içerik birliğine dikkat edilmeli. Diğer bir ifadeyle, seçmenler, özünde birbirinden çok farklı içeriğe sahip maddeleri aynı anda “evet” ya da “hayır” şeklinde oylamak durumunda bırakılmamalı, bir seçmenin aynı metindeki farklı maddeler hakkında farklı düşünceleri olabileceği gerçeği gözetilmelidir. Fakat değişiklik, metnin halkoyuna sunulması halinde tümünün oylanacağı yönünde açık bir hüküm içeren 21. Madde, bu ilkeye aykırılık içeriyor.

Sonuç olarak anayasa değişikliğinin yalnızca usul bakımından düşünüldüğünde dahi problemli olduğu görülüyor. Parlamentoya sunulan taslağın hazırlanması sürecindeki şeffaflık ve katılımcılık kaynaklı sorunlar, paketin birbiriyle ilgisi olmayan maddelerinin bir bütün olarak oylanacak olması ve sürecin bir bütün olarak OHAL şartlarında gerçekleşecek olmasının, değişikliğin meşruiyeti ile ilgili kaygıları artırdığını söyleyebiliriz.

Anayasa Değişikliğinin İçeriğine Dair Sorunlar: Nasıl Bir Başkanlık Rejimi?

Değişiklik teklifinde yer alan maddeler kamuoyunda her ne kadar başkanlık sistemi başlığı altında konuşuluyor olsa da, bu maddelerin yasama-yürütme ilişkileri ile yargının durumu ile demokratik hukuk devleti olmak üzere iki açıdan incelenmesinde fayda var.

Yasama-Yürütme İlişkileri Bakımından: Başkanlık Sistemi mi, Başkancı Sistem mi?

Öncelikle, başkanlık sistemi denildiğinde akla gelen ilk unsur, başkanın halk tarafından seçilmesi ve yürütmeyi tek başına temsil etmesi. Başkanın yardımcılarından ve bakanlardan oluşan bir kabinesi olur; fakat bu kabine toplantıları bir tür danışma niteliğindedir. Son söz her halükarda başkanındır. AK Parti’nin getirdiği teklif bu bakımdan önemli bir ayrışma içeriyor. Saf başkanlık sisteminin uygulandığı ABD’de başkan, bakanlarını Senato’nun 2/3’ünün onayı ile atayıp görevden uzaklaştırabiliyor. AK Parti’nin getirdiği teklifte ise cumhurbaşkanı istediği kişileri parlamentonun onayına tabi olmaksızın bakan olarak atayıp görevden alabiliyor. Bu ise parlamentoyu güçsüzleştirirken cumhurbaşkanını güçlendiren, yasama-yürütme dengesini bozan ilk unsur.

Başkanlık sisteminin bir diğer önemli unsuru, yasama organı (parlamento) ile yürütmenin (başkan) birbirlerine karşı bağımsız olmalarıdır. Peki bu ne anlama gelir? Başkan parlamentoyu feshedemezken, parlamento da başkanı görevden alamaz. Zaten bu yüzden literatürde bu sistem “kuvvetlerin sert ayrılığı” olarak anılır. Fakat teklife göre, parlamento istediği zaman cumhurbaşkanlığı seçimlerinin yenilenmesine, cumhurbaşkanı da istediği zaman parlamento seçimlerinin yenilenmesine karar verebiliyor. Teklife göre bu organlardan biri diğerinin seçimlerinin yenilenmesine karar verdiğinde, kendi seçimleri de yenilenecek. Cumhurbaşkanı tek başına istediği zaman bu sistemi işletebilecekken, parlamentonun bu sistemi işletebilmesi ancak 3/5 çoğunluğun sağlanmasına bağlanmış. Bu durumda pratikte parlamentonun seçim kararı alması daha zor göründüğünden, istemediği bir partiyi parlamentodaki çoğunlukta gören cumhurbaşkanının, elindeki fesih yetkisi ile siyaseten daha güçlü bir konumda olacağı anlaşılıyor. Dolayısıyla, yasama-yürütme arasındaki dengeyi ve sert ayrılığı bozan ikinci unsur, seçimlerin yenilenmesi mekanizmasıdır.

Seçimlerden bahsetmişken, parlamento ve cumhurbaşkanlığı seçimlerinin beş yılda bir aynı anda yapılacak olmasına da değinmek gerekir. Yine vurgulamak gerekir ki ABD sisteminde temsilciler meclisi, senato ve başkanın görev süreleri ile seçim zamanları farklı. Bunun anlamı ise yine yasama ve yürütme arasındaki dengenin ve erklerin sert ayrılığının sağlanmasında yatıyor. Öyle ki ABD’de yasama ve yürütme farklı siyasi partilerin hakimiyetinde olabiliyor. Erklerin ayrılığı açısından önemli olan bu mekanizmada sistemin işlemesini sağlayan en önemli unsurlar ise disiplinsiz partiler ve siyasi uzlaşma kültürü. AK Parti’nin teklifinde ise yasama ve yürütme arasındaki denge bu yönden de gözetilmiyor. Seçimlerin aynı anda yapılması yoluyla başkan ve parlamento çoğunluğunun aynı partiden olması adeta ‘garantileniyor’ ve erkler ayrılığının uzun vadede fiili olarak erkler birliğine dönüşmesinin önü açılıyor. Erkler birliğine gidiş açısından bu noktada cumhurbaşkanının partisi ile ilişiğinin kesilmemesi de önemli rol oynuyor. Zira cumhurbaşkanı büyük olasılıkla bir siyasi partinin aynı zamanda genel başkanı olarak seçim zamanlarında partinin milletvekillerini belirleme gücüne de sahip olacak. Parti disiplininin katı olduğu ve parti içi demokrasinin zayıf olduğu Türkiye’de, bahsedilen senaryonun gerçekleşmeyeceğini düşünmek saf bir iyimserlik olur. Sonuçta yasama-yürütme ayrılığını ve dengesini yürütme lehine bozan üçüncü unsurun da seçimlerin zamanı olduğu görülüyor.

Saf başkanlık sistemi olan ABD’de başkan, yalnızca istisnai bir yol olan ve ‘impeachment’ denilen usulle yasama tarafından görevinden uzaklaştırılabiliyor. AK Parti’nin teklifinde ise hem cumhurbaşkanı hem de onun yardımcıları ile bakanlarının cezai sorumluluğu için benzer bir kurum öngörülmüş. Fakat Türkiye’de parti disiplinin son derece katı olduğu ve parlamento ile cumhurbaşkanı seçimlerinin aynı anda yapıldığı düşünüldüğünde, meclis çoğunluğu kendi partisinden oluşan bir cumhurbaşkanı için Yüce Divan noktasına kadar varabilecek bir cezai sorumluluk yolunun işletilmesinin çok zor olduğunu söyleyebiliriz. Cezai sorumluluk, teklifte öngörülen güçlü yürütmenin karşısında bir fren ve denge mekanizması gibi görünse de, işletilmesi pek mümkün olmadığından yasama yürütme dengesini bozan dördüncü unsur olarak karşımıza çıkıyor.

Başkanlık sisteminin bir diğer önemli özelliği, yasama ve yürütmenin birbirlerinin faaliyetlerine katılmamalarıdır. Parlamento kanun çıkarır, ama uygulamasına katılmazken; yürütme kanunları uygular, ama onun yapılmasına katılmaz. Yani aslında yürütme, yasama yetkisine ortak olamaz veya bu yetki yürütmeye hiçbir şekilde devredilemez. Örneğin ABD’de başkanın ne yasama sürecine katılımı söz konusudur, ne de kararname çıkarma yetkisi vardır. AK Parti’nin teklifinde ise ‘cumhurbaşkanlığı kararnamesine’ yer veriliyor. Buna göre cumhurbaşkanı yürütme yetkisine ilişkin konularda kararname çıkarabilecek. Bu kararnameler -sosyal hakların bir bölümü hariç- temel hak ve özgürlükleri düzenleyemeyecek. Bununla birlikte, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenleneceği öngörülen konularda kararname çıkarılamayacak. Bu yasağın getirilmesi olumlu gibi görünse de, öneride Anayasa’nın birçok bölümünde yer alan “münhasıran kanunla düzenlenecek alanlar” azaltılıyor.

Mevcut parlamenter sistemdeki KHK’ları andıran bu kararnameler, aslında KHK’lardan oldukça farklı. Şöyle ki, Anayasa’nın 7. maddesine göre yasama yetkisinin devredilmezliği esas kuralımız. Bu kuralın bir istisnası ise KHK’ler. Buna göre bakanlar kurulu, bir KHK çıkarabilmek için öncelikle parlamento tarafından yetki kanunu ile yetkilendirilmeli. Çünkü KHK aslında bir yasama yetkisi devridir. Yetki kanununda, çıkarılacak KHK’ların amacı, ilkeleri, süresi ve kapsamı belirtilir. Bakanlar kurulunun bu sınırlar içinde kalarak çıkardığı KHK’lar muhakkak parlamento onayına sunulmalı ve kanunlaşmalıdır. AK Parti’nin önerdiği cumhurbaşkanlığı kararnamesi rejimi ise oldukça farklı. Cumhurbaşkanı istediği zaman parlamento tarafından sınırlanmadan kararname çıkarabiliyor. Bu kararnameler parlamento onayına sunulmuyor. Kararnameler mevcut sistemdeki KHK’lardan çok daha geniş bir yelpazede çıkarılabiliyor. Buna karşılık, teklif metnine konulan bir cümle ile, aynı konuda hem kanun hem kararname söz konusu olduğunda kanunun geçerli olacağı, kanunda açıkça düzenlenen konularda kararname çıkarılamayacağı düzenlenmiş. Fakat teklifteki erkler ayrılığı sorunları hatırlandığında, bu hükmün pratikte işlevsel sonuçlar doğurmayacağı söylenebilir. Sonuç olarak teklifte öngörülen kararname rejimi; hem saf başkanlık sisteminden açıkça bir ayrışmayı, hem de yasama ve yürütme dengesini yürütme lehine bozan beşinci unsuru ifade ediyor.

Sonuç olarak AK Parti’nin hükümet sistemi önerisi, klasik başkanlık sisteminden önemli ölçüde sapmalar içeriyor. Bu sapmaların en önemli yönü, yasama ve yürütme dengesinin yürütme lehine aşırı derecede bozulması. Yasamanın güçsüzleştirilmesi karşısında yürütmenin güçlendirilmesi, fren ve denge mekanizmaları bakımından önemli eksiklikler barındıran bu sistemin otoriterleşmeye varması sonucunu doğurabilecek. Başkanlık sistemi propagandası ile getirilen teklif, aksine kuvvetlerin sert ayrılığına değil, birliğine yol açıyor. Bu haliyle getirilmek istenen sistem demokratik başkanlık sistemi değil, olsa olsa Latin Amerika ya da Afrika tipine yakın bir otoriter başkancı sistemdir.

Hukuk Devleti Bakımından

Anayasa değişikliği önerisinin incelenmesi gereken ayrı bir yönü de hukuk devleti ilkesi bakımından ne getirdiği ya da ne götürdüğüdür. Zira teklif metninde özellikle yargı alanı için önemli hususlar var. HSYK’nın yapısının değiştirilmesi, OHAL kararnamelerinin yine Anayasa Mahkemesi denetimi dışında bırakılması, cumhurbaşkanının yaptığı işlemlere karşı yargı yolunun açıkça öngörülmemesi gibi hususlara değinmek gerekir.

HSYK bakımından, değişiklik teklifi ile ilgili detaya girmeden önce bu konuda genel ilkelere bir göz atalım. Venedik Komisyonu’na göre yüksek yargı kurullarının üye sayısının çoğunluğu ya da en azından azımsanmayacak kadar bir kısmı, hakim ve savcıların bizzat kendileri tarafından seçilmeli. Adalet bakanının kurulda yer alması tek başına kurulun bağımsızlığını etkilemez; fakat bakan bu kurulların disiplin, atama gibi kararlarını aldığı toplantılara katılmamalı.

Değişiklik teklifine gelirsek, HSYK’nın üye sayısı 12’ye indiriliyor. Siyaseten cumhurbaşkanına karşı sorumlu olan adalet bakanı hala kurulun doğal üyesi ve başkanı. Bakan disiplin, atama işleri gibi meseleler dahil kurulun bütün toplantılarına katılıyor. Geriye kalan üyelerin 5’ini cumhurbaşkanı tek başına parlamentodan onay almaksızın yapacak. 6’sını ise parlamento seçecek. Parlamento tarafından seçilecek üyeler için ise son turda her bir üyelik için en çok oyu alan iki aday arasından ad çekme usulü (kura) ile seçim yapacak. Dolayısıyla parlamentoda çoğunluğu elinde tutan parti herhangi bir uzlaşma arayışına girmeksizin son aşamada sadece kendi oylarıyla kurula üye seçebilecek. Bu noktada yasama ve yürütme seçimlerinin aynı anda yapılacağı yeniden hatırlanmalı. Yani örneğin A partisinden seçilen cumhurbaşkanı ile yine büyük ihtimalle parlamentoda da çoğunluğu elde eden A partisi milletvekilleri, yargı erkinin en üst düzey kurulunun tüm kompozisyonunu belirleyebilecek. Hakim ve savcıların HSYK’ya üye seçmeleri şeklindeki uygulama ise tamamen kaldırılıyor. Özetle yargı erkine ilişkin önemli bir kurum olan HSYK’nın üyeleri, yargı hariç tüm erkler tarafından belirleniyor. HSYK’nın bağımsızlığından ve tarafsızlığından bahsetmek güçleşiyor. Bu durum Venedik Komisyonu’nun kabul ettiği ilkelere açıkça aykırılık oluşturduğundan, yargı bağımsızlığı açısından son derece vahim bir tablo ortaya çıkıyor.

Yürütme işlemlerinin yargı denetimine açıklığı çerçevesinden bakıldığında, teklifte OHAL kararnamelerinin Anayasa Mahkemesi denetimine açılması yönünde herhangi bir düzenleme olmamasının hukuk devleti ilkesi açısından büyük bir sorun olduğunu söyleyebiliriz. Öte yandan mevcut sistemde cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemlere karşı yargı yolu kapalı durumda. Mevcut sistemde cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemlere yargı yolunu kapatan 105. Madde, değişiklik teklifi ile tamamen değiştirilmiş ve yeni metinde yalnızca cumhurbaşkanının cezai sorumluluğu düzenlenmiş. Bu durumda yeni teklif metninin kabul edilmesi durumunda, cumhurbaşkanının yapacağı atama, görevden alma vs. gibi işlemlere karşı artık yargı yoluna başvurulabileceği, en azından parlamentonun bu tür bir başvuru yolu konusunda yasa yapmasının önünde anayasal bir engelin kalmadığı sonucu çıkarılabilir.

Sonuç Yerine

Anayasa değişikliği süreci, içerik ve usul açısından barındırdığı hassas noktalardan ötürü kolay bir süreç değildir. Dahası anayasa değişikliği eğer bir hükümet sistemi değişikliği öngörüyorsa sürecin daha da hassas hale geldiğini söylemeliyiz. Kapalı kapılar ardında, alelacele ve katılımcılığı gözetmeyen bir anlayışla hazırlanan anayasa değişikliği teklifi en başta usul açısından hatalıdır. Bu hatanın metnin içeriğine olan etkisinin yanı sıra, getirilmek istenen otoriter başkancı sistemin unsurları da hukuk devletine ve demokrasiye yönelik büyük bir tehdit oluşturuyor.

Dolayısıyla, içerdiği maddi hataların yanı sıra özellikle insan hakları, hukuk devleti ve demokrasinin geleceği açısından son derece vahim bir yaklaşımı yansıtan bir anayasa değişikliği teklifiyle karşı karşıyayız. Parlamento sürecinde teklifin esaslı unsurlarında herhangi bir geri adım atılması çok da olası olmadığından, referandum sürecinin oldukça önem kazandığını söyleyebilirim. Referandumu da kapsayan tüm değişiklik sürecinde ise muhalefetin serbest şekilde kamuoyu oluşturabilmesi ve bu konudaki sorunların anlaşılır biçimde ortaya konulması hayati önemdedir.

Uğur Tabak

ugurtabak@ps-europe.org

Fotoğraf: star.com.tr

x

Check Also

Din-Toplum-Devlet İlişkileri: Laiklik ve Demokrasi

Din-Toplum-Devlet İlişkileri: Laiklik ve Demokrasi

Friedrich-Ebert-Stiftung Türkiye Temsilciliğinin ortaklığıyla düzenlediğimiz “Din-Toplum-Devlet İlişkileri: Laiklik ve Demokrasi” başlıklı seminer, çeşitli siyasal partiler ...

Akademik Yazım Atölyesi gerçekleştirdik!

PS:EUROPE 2017 bahar döneminin ilk sertifika programı olan Akademik Yazım Atölyesi’ni 11 Mart 2017 tarihinde ...

Akademik Yazım Atölyesi Başvuruları Başladı!

Avusturya merkezli, Avrupa Siyasal ve Sosyal Araştırmalar Enstitüsü (PS:EUROPE), 2017 bahar döneminin ilk sertifika programını ...

PS:EUROPE Tea Talks #1

PS:EUROPE Tea Talks serisinin ilki 23 Şubat 2017 tarihinde Türkiye’nin saygın akademisyenleri ve genç sosyal ...

“Bilgi Kirliliği” Gölgesinde Anayasa Referandumu: Yanlışlar ve Doğrular Neler?

Anayasacılık tarihimizde kara bir sayfayı işgal edecek önemli bir kırılma döneminden geçiyoruz. Anayasa değişikliği süreci ...

Brown Bag “Küreselleşme ve Liberalizmin Geleceğini Düşünmek” Raporu

PS:EUROPE olarak gerçekleştirdiğimiz 5. Brown Bag toplantımızda güncel koşulların küresel, bölgesel ve ulusal düzeylerdeki neden ...

PS:EUROPE Brown Bag Semineri

Brown Bag Semineri #5 – Küreselleşmenin ve Liberalizmin Geleceğini Düşünmek

PS:EUROPE Brown Bag Seminerlerinin beşincisi 15 Ocak 2017 tarihinde “”Küreselleşmenin ve Liberalizmin Geleceğini Düşünmek” başlığında ...